Es gibt eine Zahl, auf die ist man bei der Staatsregierung stolz: „Bayern steht deutschlandweit auf Platz 1 im Ranking aller Bundesländer und stellt bereits 246 Verwaltungsleistungen flächendeckend zur Verfügung“, sagt Bayerns Digitalminister Fabian Mehring (Freie Wähler) auf unsere Anfrage. Seit Anfang November im Amt, bezeichnet der Minister es als Herzensanliegen, dass „digitale Verwaltungsdienstleistungen bei den Menschen in allen Regionen des Freistaates ankommen – auch und insbesondere im ländlichen Raum“.
Doch was bedeuten diese 246 digital verfügbaren Verwaltungsdienstleistungen konkret? Zuallererst einmal: 329 zu wenig. Denn eigentlich müssten nach dem Onlinezugangsgesetz (OZG) schon seit vergangenem Jahr 575 Verwaltungsdienstleistungen online zugänglich sein. Bayern ist also lediglich der beste unter jenen, die das Klassenziel, dem Bürger einen flächendeckenden digitalen Verwaltungsservice zu bieten, krachend verfehlt haben. Folgen aus diesem Verstoß aller Verwaltungsebenen vom Bund bis ins letzte Rathaus der Republik gegen Paragraf 1 OZG? Keine.
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Coburg bei den digitalen Verwaltungsleistungen weit vorne
Und selbst die 246 in Bayern flächendeckend verfügbaren Verwaltungsdienstleistungen bedeuten nicht, dass die Verwaltungsvorgänge wie zum Beispiel die Beantragung von Elterngeld oder das Stellen eines Bauantrages komplett digital ablaufen: In vielen Fällen gibt es im Anschluss an den digitalen Antrag weiterhin Papierpost vom Amt und Behördengänge für den Bürger. Zum Beispiel weil Sachbearbeiter vor Ort Papiere beurkunden müssen.
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Im Netz gibt es eine Übersicht, die zeigt, welche Kommunen in Bayern derzeit wie viele Dienstleistungen online anbieten – das Dashboard Digitale Verwaltung in Bayern (externer Link). Die großen Städte in Oberfranken sind dort kräftig blau eingefärbt. Ein Signal für ein größeres Angebot. Die Stadt Coburg zum Beispiel. Hier gibt es laut Dashboard mindestens 177 digitale Behördenleistungen.
Jede Verwaltung digitalisiert auf eigene Faust
Klickt man im Dashboard auf den Link zur Stadt, führt dieser zu einer Seite im Bayernportal. Hier sind alle Onlineverfahren gelistet. Nicht alle wenden sich an private Anwender, viele können lediglich online ausgefüllt, aber nicht abgeschickt werden. Bei einigen Angeboten arbeitet die Stadt aber auch mit der sogenannten BayernID (s. Infokasten). Stefan Fey, Teamleiter im Amt für Digitalisierung und Kommunikation, kann ohne Punkt und Komma von den Erfolgen der Stadt in Sachen Digitalisierung reden. „Wir haben sehr viele Online-Dienste, die oft von Bürgern abgerufen werden. Wir sind mittlerweile wirklich im Massengeschäft drin“, meint er. Besonders stolz ist Fey auf die digitalen Lösungen, die Eltern von Kita- und Schulkindern entlasten, die Kita-Anmeldung, das Schülerticket und den Ferienpass.
„Die Kita-Anmeldungen sind für mich tatsächlich ein absolutes Erfolgsmodell“, sagt Fey. Die Online-Lösung erleichtere Kitas und Eltern die Arbeit. Die Eltern müssten bei der Suche nach einem Kita-Platz nicht mehr sieben Anträge stellen. Für Ferien- und Familienpässe habe Coburg sogar eine App entwickelt. Sie funktioniert von der Beantragung bis zur Inanspruchnahme der Leistung komplett digital. „Ich gebe meine Daten online ein, mache mit dem Handy ein Foto für den Pass, ich bezahle das bürgernah per Paypal – machen auch nicht alle Kommunen –, bekomme den Pass dann digital zugestellt“, erklärt Fey. Für diejenigen, die kein Paypal oder Drucker haben, gibt es anderweitige, analoge Unterstützung.
Kommunen wollen bürgerfreundliche Digitalisierung
Beim Schülerticket läuft in Coburg nach dem Antrag bei der Stadt im besten Fall alles automatisch, wie Fey erzählt: Die Schule werde kontaktiert, bestätige Anspruch und Schulbesuch, anschließend werde das Verfahren zum Verkehrsunternehmen SÜC weitergeleitet. „Dann wäre es schön, wenn wir gleich ein digitales Ticket ausstellen könnten, aber so weit sind wir leider noch nicht.“
„Es gibt noch viel zu digitalisieren“, sagt Fey. „Und es gibt viele Sachen, die schwierig zu digitalisieren sind.“ Grundsätzlich seien die Kommunen sehr an einer bürgerfreundlichen Digitalisierung interessiert. „Wenn Online-Anträge schlecht sind, dann beschweren sich die Bürger nicht Berlin oder München, sondern vor Ort“, berichtet der Coburger Digitalisierungsexperte. Hinzu komme, dass nicht jeder Prozess digitalisiert werden könne – aus Sicherheitsgründen oder wegen rechtlicher Vorgaben. Und die digitalen Funktionen des Personalausweises hätten laut Stefan Fey ein Akzeptanzproblem in der Bevölkerung.
Ob das an der Bevölkerung oder am undurchsichtigen und komplizierten Angebot liegt? Bund ID, eID, Smart eID, Bayern ID – hinzu kommen weitere Planungen auf EU-Ebene. Die Zahl der digitalen Identifikationsmethoden und -projekte ist jedenfalls groß. Und die Anmeldeprozesse für die Bürger oft umständlich. Das Ausweisen im Internet sei „in Deutschland weiterhin ein schwer zu durchschauender Dschungel aus Konzepten, Projekten, Anwendungen, Playern und Verantwortlichen“, bilanziert Markus Reuter, Autor beim Digitalportal Netzpolitik.org (externer Link).
Der digitale Personalausweis spielt keine große Rolle
In diesem Dschungel müssen sich auch die Bürger im Landkreis Bamberg zurechtfinden. Es sei nach wie vor eine größere Herausforderung, sich zu identifizieren, schreibt Landkreissprecher Frank Förtsch. „Mit einer bundesweit gültigen einheitlichen Bürger-ID würde die Digitalisierung nach unserer Auffassung deutlich an Fahrt aufnehmen können.“
So wünsche sich der Landkreis eine bessere Resonanz bei der Kfz-Zulassung. „Das würde richtige Entlastung für Bürger und Verwaltung bringen. Allerdings scheint hier die beschriebene Hürde der Authentifizierung noch zu hoch für viele Bürger.“
Erst im November als sogenanntes Digitales Amt ausgezeichnet, bietet der Landkreis seinen Bürgern 71 Verfahren online an. Sperrmüllanmeldung, Bauantrag, Einbürgerung, Kfz-Zulassung oder Wohngeldantrag – all diese Leistungen könnten digital auf den Weg gebracht werden, sagt Pressesprecher Förtsch. Wer sich durch die Formulare des Landkreises klickt, findet viele Angebote. Darunter auch solche, die man zwar am Computer ausfüllen kann, aber dann per Post oder per Fax verschicken muss. Auch die Übertragung von persönlichen Daten mit Hilfe des elektronischen Personalausweises scheint beim Landkreis Bamberg noch keine große Rolle zu spielen. Ab kommendem Jahr wird der Landkreis bei solchen Herausforderungen von einem Digitalisierungsmanager unterstützt.
Kleine Gemeinden leiden unter der Mammutaufgabe Digitalisierung
Davon können Gemeinden wie die Verwaltungsgemeinschaft Mitwitz im Kreis Kronach nur träumen. Sie sieht im Vergleich zu Coburg und dem Landkreis Bamberg recht blass aus – sowohl auf dem Dashboard Digitale Verwaltung als auch beim Personal für die Digitalisierung. Das Bayernportal listet 13 Dienstleistungen für die beiden Orte in der Verwaltungsgemeinschaft mit insgesamt rund 3800 Einwohnern auf. Eigentlich seien es aber mehr, sagt Geschäftsstellenleiter Stephan Urban, der immer wieder betont, dass Digitalisierung zwar wichtig sei, der persönliche Kontakt aber ebenso. Laut Urban hat die Kommune nur einige ihrer Angebote auf dem Portal abgelegt. Die anderen liegen auf der Homepage des Marktes Mitwitz.
Jemand müsste sie dem Bayernportal melden – aber das sei „doppelte Arbeit“, sagt er und verweist darauf, dass größere Verwaltungseinheiten eigene IT- und Datenschutzbeauftragte hätten. In seiner Kommune hingegen laste die Digitalisierung auf den Schultern eines Mitarbeiters, der noch zehn andere Aufgaben habe. Viele der Formulare können auch beim Markt Mitwitz online ausgefüllt werden. Einige müssen noch zur Unterschrift ausgedruckt werden.
Ein Medienbruch, der mehr Arbeit für die Bürger und für Mitarbeiter in der Gemeinde bedeutet, die ebenfalls wieder Hand anlegen und abtippen müssen. „Da muss unser Ziel sein, perspektivisch besser zu werden“, meint Urban, der auch die „Akten-Sucherei“ beenden will. Nach und nach stelle Mitwitz auf die elektronische Akte (eAkte) um: „Es wird zwar nicht so sein, dass der Aktendeckel komplett verschwindet, aber es werden weniger. Das Alte lassen wir so, wie es ist, aber das Neue wird alles digital geführt. Oder parallel.“
Ein Durcheinander der Verwaltungsdatenbanken
Deutlich wird an diesen drei Beispielen: Die Angebote, aber auch die Ressourcen der Stadt Coburg, des Landkreises Bamberg und der Verwaltungsgemeinschaft Mitwitz unterscheiden sich in Qualität und Quantität. In allen drei Verwaltungseinheiten zeigen sich Brüche bei der Anwendung, wird ein nicht vorhandener Austausch zwischen verschiedenen Datensätzen und enorme Anforderungen an Entwicklungsfähigkeit und -bereitschaft der einzelnen Kommunen offenbar. Sie kämpfen mit unterschiedlichen Wissensständen und personellen Ressourcen. Und sie arbeiten bei der Digitalisierung in ihren Zuständigkeitsbereichen isoliert.
Um Verwaltungsleistungen im Sinne des Online-Zugangsgesetzes digital verfügbar zu machen, bräuchte es einen Kraftakt von Kommunen, Land und Bund, sagen Experten. „Das zentrale Problem ist nicht die Digitalisierung“, sagt Professor Thomas Meuche. Er leitet das
“"Der Wert liegt nicht darin, dass wir einen schlechten Prozess digital machen, der dann immer noch genauso schlecht ist – dann eben digital."
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. „Wenn sie nicht wissen, wo sie hinwollen, dann wissen sie es auch bei der Digitalisierung nicht“, sagt Meuche. Formulare, die digital oder analog ausgefüllt werden müssen, sind für ihn nicht das Kernproblem bei der Digitalisierung der Verwaltung. Es gehe vielmehr um die Digitalisierung der Prozesse in den Behörden selbst. „Da kommen wir nicht voran.“
Viele Verwaltungsprozesse seien zu komplex, weil sie Hierarchien der Behörden widerspiegelten. Starke hierarchische Strukturen wiederum führten zur gegenseitigen Abgrenzung. Dieser Mangel an direkten formalen Beziehungen zwischen den Abteilungen sei das Problem. „Der Wert liegt nicht darin, dass wir einen schlechten Prozess digital machen, der dann immer noch genauso schlecht ist – dann eben digital“, sagt Meuche.
Als Beispiel führt er den Nachweis der Masern-Impfpflicht in Schulen an. Schulen müssten das Gesundheitsamt über Schüler ohne Nachweis informieren. Das Gesundheitsamt löse dann Aktionen aus. Dabei habe das Amt bei der Gesundheitsuntersuchung des Kindes den Impfstatus bereits abgefragt. Warum also, fragt Meuche, müssen Schulen dann noch den Impfnachweis aller Schüler kontrollieren? Der Wirrwarr an digitalen Identifikationskonzepten trifft auf den üblichen Verwaltungsdschungel.
Als weiteren Schwachpunkt auf dem Weg zur Digitalisierung der Verwaltung in Deutschland identifiziert Meuche die Register, also die Datenbanken mit Informationen zu Bürgern und Vorgängen. Es gebe in der Verwaltung Hunderte, wenn nicht sogar Tausende Register mit fast immer den gleichen Daten. Statt diese Register zu konsolidieren, also die Daten in einem zentralen System zusammenzuführen, werde versucht, diese Register über IDs verfügbar zu machen. „Es ist phänomenal, wie man da die Verwaltung vereinfachen kann. Aber das machen wir nicht.“
Digitalisierung ohne klares Ziel
Diese zentralen Datenbanken mit den Daten der Bürger müssten überarbeitet und länderübergreifend gedacht werden. Das sehe auch das Registermodernisierungsgesetz vor, das im Sommer 2021 in Kraft getreten ist. Formulare und Verwaltungsdienstleistungen müssen einfacher und einheitlicher werden, und nur einzelne Prozesse oder Leuchttürme umzusetzen, lohne auf lange Sicht nicht. Die Aufgabenfülle scheint für die einzelnen Kommunen groß.
Zu groß?
Der Bayerische Städtetag kommt zu einem Befund, der diese Vermutung nährt. Die kommunale Verwaltung muss Aufgaben ausführen, die auf bayerischer oder Bundesebene geregelt sind. Doch dafür müssen die Kommunen teils selbst die Voraussetzungen schaffen. Das sei nicht nachvollziehbar, kritisiert der Städtetag. Sprecher Achim Sing fordert zentrale Unterstützung. IT-Prozesse sollten Kommunen unter Berücksichtigung vorhandener Software-Landschaften zentral zur Verfügung gestellt werden. Es brauche einheitliche Standards und normierte Datensätze für einen übergreifenden Austausch. Die verschiedenen Anbieter digitaler Verwaltungsleistungen und Fachverfahren sollten zudem zur Verwendung und Bereitstellung offener Schnittstellen verpflichtet werden.
Der Nationale Normenkontrollrat, ein Beratergremium der Bundesregierung, legt den Finger in dieselbe Wunde: Das Bundesinnenministerium solle sich stärker einbringen und die Nutzung vorhandener Daten bei neuen Projekten vorschreiben, fordert der Normenkontrollrat. Es fehle ein Ziel, wohin die Digitalisierung der Verwaltung in Deutschland steuere. Manuel Atug, Sprecher der unabhängigen Arbeitsgemeinschaft Kritische Infrastrukturen, ärgert sich, dass die Digitalisierung der Verwaltung mit Leuchtturm- und Schaufensterprojekten angegangen werde, statt ernsthaft einen Prozess von Anfang bis Ende zu durchdenken. Auch der sichere elektronische Personalausweis spiele bei der Digitalisierung in Deutschland kaum eine Rolle.
Digitalisierung „nicht ansatzweise gelungen“
Bilanz der Kritik unabhängiger Experten: Bei der digitalen Verwaltung herrsche ein Wirrwarr bei den Verantwortlichkeiten, es gebe keine Zeithorizonte oder sie würden ignoriert – siehe Onlinezugangsgesetz, nach dem alle Verwaltungsleistungen eigentlich schon seit fast einem Jahr in einem Mindestmaß digital verfügbar sein sollten.
Auf der OZG-Website des Bundesinnenministeriums (externer Link) heißt es dazu: „Trotz aller Bemühungen konnte das ambitionierte Ziel, bis Ende 2022 alle Verwaltungsleistungen auch online anzubieten, nicht vollständig erreicht werden.“ Nicht vollständig heißt übersetzt: nicht einmal zur Hälfte. Der Nationale Normenkontrollrat stellt dazu fest, dass es „in fünf Jahren nicht ansatzweise gelungen“ sei, das Ziel einer flächendeckenden Digitalisierung aller wesentlichen Verwaltungsleistungen zu erreichen.
